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李 彬

摘錄自中國(guó)反洗錢實(shí)務(wù)2019年第8期


FATF《四十項(xiàng)建議》建議6和建議7規(guī)定，各國(guó)應(yīng)當(dāng)建立定向金融制裁機(jī)制，以遵守聯(lián)合國(guó)安理會(huì)關(guān)于防范和制止恐怖主義、恐怖融資以及大規(guī)模殺傷性武器的決議。實(shí)施定向金融制裁是阻斷恐怖活動(dòng)和擴(kuò)散活動(dòng)資金來(lái)源的重要措施，是FATF有效性評(píng)估的重要指標(biāo)。

一、 定向金融制裁的內(nèi)涵

定向金融制裁根據(jù)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議要求實(shí)施，目的在于預(yù)防和打擊恐怖融資和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資，其措施包括“凍結(jié)資產(chǎn)”和“禁止交易”兩部分?！皟鼋Y(jié)資產(chǎn)”指任何自然人和法人(主要依靠金融機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu))在不事先通知的情況下，毫不延遲地凍結(jié)被聯(lián)合國(guó)安理會(huì)指定的個(gè)人和實(shí)體的資金或其他資產(chǎn)?！敖菇灰住敝附谷魏蝹€(gè)人和實(shí)體直接或間接地、完全或聯(lián)合地向被指定個(gè)人和實(shí)體以及被其控制或擁有的實(shí)體提供任何資金或其他資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源或者包括金融在內(nèi)的服務(wù)。

二、 我國(guó)實(shí)施定向金融制裁現(xiàn)狀分析

我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)反洗錢法》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》(以下簡(jiǎn)稱《反恐怖主義法》)、《涉及恐怖活動(dòng)資產(chǎn)凍結(jié)管理辦法》《中國(guó)人民銀行關(guān)于落實(shí)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)決議的通知》等法律和規(guī)范性文件，對(duì)恐怖活動(dòng)組織和人員名單的認(rèn)定和發(fā)布、涉恐資產(chǎn)凍結(jié)、解除凍結(jié)、責(zé)任追究、名單監(jiān)控等方面作出了有關(guān)制度性安排。但與FATF第四輪互評(píng)估要求相比，我國(guó)在實(shí)施金融制裁決議方面還存在一些問(wèn)題。

(一)定向金融制裁決議執(zhí)行機(jī)制有待加強(qiáng)

目前，我國(guó)通過(guò)反洗錢行政主管部門轉(zhuǎn)發(fā)外交部通知的形式，要求國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)金融制裁決議。金融制裁決議通常包含資產(chǎn)凍結(jié)相關(guān)事宜，而資產(chǎn)凍結(jié)屬于一種限制當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施，應(yīng)由我國(guó)法律授權(quán)實(shí)施，通知并不具有法律約束力。我國(guó)現(xiàn)行反洗錢法律法規(guī)中，對(duì)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)金融制裁決議的規(guī)定，如執(zhí)行機(jī)制、部門合作、信息共享等內(nèi)容不明確。

(二)定向金融制裁決議執(zhí)行名單有待完善

除司法凍結(jié)要求外，法定凍結(jié)是根據(jù)《反恐怖主義法》第三條的規(guī)定，認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員，由國(guó)家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)予以公告，金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)據(jù)此依法采取凍結(jié)。但是，現(xiàn)有法律并未明確將聯(lián)合國(guó)安理會(huì)金融制裁名單納入需要的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。如《反恐怖主義法》第三條未明確對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)金融制裁名單進(jìn)行認(rèn)定，第三條所列的五項(xiàng)情形也不能覆蓋聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁名單所列個(gè)人和實(shí)體的所有行為。

(三)定向金融制裁決議執(zhí)行主體有待擴(kuò)大

根據(jù)FATF的要求，所有的法人和自然人都是執(zhí)行定向金融制裁的義務(wù)主體，而我國(guó)僅有金融機(jī)構(gòu)是執(zhí)行定向金融制裁的主體。盡管金融機(jī)構(gòu)能夠控制被指定個(gè)人和實(shí)體賬戶名下的資金，但對(duì)于被指定個(gè)人和實(shí)體間接或聯(lián)合擁有或控制的資金或其他資產(chǎn)，無(wú)法進(jìn)行有效識(shí)別，進(jìn)而難以有效實(shí)施凍結(jié)或禁止交易措施。

(四)定向金融制裁決議名單傳遞有待加強(qiáng)

根據(jù)FATF的要求，定向金融制裁“毫不延遲”的時(shí)間原則上限制在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)或相關(guān)制裁委員會(huì)列名的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，一般不超過(guò)24小時(shí)。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)獲取和更新聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁名單主要有三種方式：一是接收反洗錢行政主管部門轉(zhuǎn)發(fā)外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議的通知;二是購(gòu)買道瓊斯等付費(fèi)數(shù)據(jù)庫(kù)獲取名單;三是自行登錄聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站主動(dòng)關(guān)注名單信息及變化。目前，我國(guó)多數(shù)金融機(jī)構(gòu)獲取和更新聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁名單的時(shí)間還達(dá)不到“毫不延遲”的要求。

三、 政策建議

(一) 完善定向金融制裁決議執(zhí)行機(jī)制

建議人民銀行以反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，聯(lián)合反洗錢相關(guān)部門成員，建立和完善實(shí)施聯(lián)合國(guó)安理會(huì)定向金融制裁決議的法律法規(guī)，對(duì)總體機(jī)制、參與部門以及部門職責(zé)和權(quán)限劃分、部門信息溝通和情報(bào)共享等進(jìn)行制度安排，確保定向金融制裁決議有效實(shí)施。

(二) 完善定向金融制裁名單認(rèn)定機(jī)制

建議在現(xiàn)有涉恐名單認(rèn)定機(jī)制的基礎(chǔ)上，増加聯(lián)合國(guó)安理會(huì)定向金融制裁名單及國(guó)外依法請(qǐng)求凍結(jié)名單的相關(guān)要求。國(guó)家反恐怖主義工作主管部門應(yīng)廣泛收集認(rèn)定名單所需的信息，并根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)他國(guó)的凍結(jié)請(qǐng)求、聯(lián)合國(guó)安理會(huì)金融制裁名單進(jìn)行合理調(diào)整(增補(bǔ)、刪改)。同時(shí)，采取有效措施加快對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁名單及國(guó)外依法請(qǐng)求凍結(jié)名單的傳遞，以滿足定向金融制裁“毫不延遲”的要求。

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